V. МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ


Недостаточно только желать:
надо делать
Иоганн Гёте


ОРАГАНАМ ВЛАСТИ


Разработка и оценка территориальных антинаркотических программ


Методические принципы
Одним из самых важных инструментов реализации государственной антинаркотической политики является целевая программа. В соответствии со Стратегией государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года, такие программы разрабатывают все субъекты Российской Федерации, а органы местного самоуправления – антинаркотические планы.

Правительство Российской Федерации Постановлением № 594 от 26 июня 1995 года утвердило «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Россия». Этот документ стал методической основой подготовки целевых программ, в том числе и антинаркотических, регламентировав порядок их разработки, утверждения и реализации.
Обзор региональных антинаркотических программ, действующих на территории Российской Федерации, позволяет заключить, что, как правило, они не в полной мере соответствуют принципам планирования, установленным «Порядком разработки…». Несмотря на декларируемый приоритет программно-целевого подхода, подавляющее большинство таких программ разрабатываются преимущественно с целью распределения бюджетных ресурсов ведомствами-исполнителями, включенными в антинаркотическую работу. Такой подход характерен для отраслевого принципа планирования, когда в долгосрочной перспективе заданы конечные результаты деятельности исполнителей программы – различных ведомств, а предметом планирования являются лишь тактические вопросы.

Программно-целевой принцип планирования, который лежит в основе создания целевых программ, предназначен для реализации полного управленческого цикла: предпроектного, проектного и оценочного этапов. Соблюдение этого принципа необходимо и при разработке территориальных антинаркотических программ, поскольку их цели не могут быть сведены к текущим результатам деятельности профильных ведомств. Организация профилактики наркомании – это задача надведомственная, требующая формулирования собственных целей и последующего привлечения соответствующих исполнителей для выполнения определенных задач. Проще говоря, планирование должно идти не «снизу вверх», а «сверху вниз»: финансирование территориальной антинаркотической программы должно определяться не тем, какие задачи ведомства-исполнители способны выполнить (такая практика сложилась к настоящему времени), а тем – какие задачи в условиях актуальной наркоситуации необходимо выполнить в первую очередь.

Этапы разработки и оценки территориальной антинаркотической программы
Говоря о территориальной антинаркотической программе, мы имеем в виду любую территорию, на которой мы собираемся планировать меры по профилактике наркомании. Независимо от того, идет ли речь о федеральной, региональной или муниципальной программе, принципы ее планирования и оценки остаются одними и теми же. 
Пункт 10 упомянутого выше «Порядка разработки…» содержит перечень необходимых разделов целевой программы, а также методические рекомендации к ним. Применительно к антинаркотической тематике их можно представить в виде следующих этапов разработки целевой антинаркотической программы:



Приведенный алгоритм разработки целевых программ одновременно является и инструментом оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти в сфере реализации антинаркотической политики. Процедура этой оценки состоит в анализе текста целевой антинаркотической программы и ее соответствия приведенным методическим требованиям. Соответствие здесь свидетельствует о высоком уровне подготовки целевой программы, обоснованности лежащих в ее основании управленческих решений и оптимальности финансируемых ею мероприятий. Несоответствия указывают на конкретные ошибки планирования программы. 
Такая качественная оценка может использоваться заказчиками и разработчиками программы для самоконтроля. А также – федеральными научно-методическими центрами для выявления типичных ошибок в разработке региональных программ и оказания территориальным органам власти централизованной методической помощи. 
Рассмотрим алгоритм разработки и оценки территориальной антинаркотической программы подробнее. 

1. Оценка специфичных для территории факторов наркоситуации. 
Каждая территория имеет собственные уникальные особенности, которые могут влиять на специфику употребления населением опьяняющих веществ. Вводная часть программы должна содержать информацию о таких особенностях, например о:
• типе территории и наличии на ней крупных городов и других типах населённых пунктов, крупных производств и «центров экономики»,
• наличии на территории транспортных магистралей и узлов, 
• этническом составе населения и миграционных процессах,
• структуре занятости населения, 
• общем уровне криминогенности,
• тенденциях в демографии и здоровье населения, возможностях и ресурсах здравоохранения на территории.

2. Оценка текущих факторов наркоситуации. 
Для планирования антинаркотической работы на территории необходима информация, которая может быть получена только в ходе специальных исследований: мониторинга наркоситуации – регулярного наблюдения за характеристиками наркопотребления в обществе с целью их оценки, контроля и прогноза. Результаты таких исследований позволяют делать выводы о приоритетах антинаркотической политики на территории и о целесообразности финансирования тех или иных направлений профилактической работы.
Программа должна содержать в себе выводы мониторинга наркоситуации и основанные на этих выводах рекомендаций по планированию антинаркотической работы. Основные выводы мониторинга должны касаться следующих вопросов:
1) Сколько и каких опьяняющих веществ потребляется на территории? (Уровень и структура наркопотребления).
2) Какие поведенческие и социально-демографические особенности в наибольшей степени влияют на наркотизацию населения? (Факторы наркотизации). Именно на нейтрализацию этих факторов и должна быть направлена профилактическая программа.
3) В каких социальных группах уровень потребления наркотиков наиболее высок? (Характеристика целевых групп профилактической работы). Именно на эти группы должны быть направлены мероприятия программы.
Принципы организации мониторинга наркоситуации, изложены в следующем разделе книги.

3. Формулирование целей и задач программы. 
Цели и задачи программы, с одной стороны, указывают на приоритетные направления антинаркотической работы, а с другой – являются основанием для планирования ее бюджета. Их формулировки должны отвечать определенным требованиям.
1) Цели и задачи должны непосредственно вытекать из анализа наркоситуации и отражать наиболее актуальные для территории проблемы. То есть, это не некие абстрактные формулировки о смысле профилактической работы вообще. А – наиболее целесообразные направления работы для решения актуальных проблем на конкретной территории на период действия программы. К формулированию целей и задач программы очень полезно привлекать представителей целевых групп планируемых мероприятий и представителей общественности.
2) Цели и задачи должны подразумевать только потенциально достижимые результаты. Постановка заведомо неисполнимых целей и задач может привести к искажениям отчетности, например, к умышленному недоучету негативных явлений и к демонстрации только тех результатов, которые положительно характеризуют работу.
Кроме того, постановка неисполнимых целей нарушает базовый принцип финансирования целевых программ – принцип целенаправленности, согласно которому все расходы имеют предметно-целевое назначение. То есть, предметом финансирования не может быть, например, «сокращение масштабов незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ» само по себе. Предметом финансирования могут быть направления деятельности, которые, скорее всего, приведут к этому сокращению.
3) В целом, виды работ, фиксируемые в целях и задачах, должны быть понятны, потенциально достижимы, поддаваться учету и контролю. Из них должны однозначно вытекать распределение сфер ответственности и механизм взаимодействия ее исполнителей.

4. Согласование с другими программами, действующими в сфере охраны общественного здоровья и безопасности. 
Профилактика наркомании – часть общей стратегии социальной политики в сфере общественного здоровья и безопасности. Следовательно, антинаркотическая программа должна включать в себя предложения по согласованной реализации с другими программами в сфере общественного здоровья с целью обеспечения комплексного воздействия на целевые группы, а также с целью устранения дублирования видов деятельности и оптимизации финансовых затрат.

5. Анализ имеющегося опыта антинаркотической работы на территории.
Наверное, это самый дешевый и эффективный способ тактического планирования работы. Для этого можно использовать отчеты о реализации антинаркотических программ за прошлые периоды либо о профилактической работе, которая реализовывалась в рамках других смежных программ. Анализ имеющегося опыта необходим для:
1) оценки перспективности воспроизведения уже апробированных на практике мероприятий и методов работы, 
2) прогнозирования проблем, которые могут возникнуть при реализации будущей программы.

6. Анализ административных, организационных, кадровых и финансовых проблем, которые могут повлиять на исполнение программы. Предполагаемые шаги по их преодолению. 
Часто причины неудач профилактической работы – это проблемы «внутреннего» характера, к которым обычно относятся: несовершенство правовой базы, отсутствие надежной системы межведомственного взаимодействия, недостаток квалифицированных кадров, неравномерное распределение административных и финансовых ресурсов и т.д. На этапе планирования мероприятий программы важно оценить, какие проблемы «внутреннего» характера будут препятствовать ее исполнению, и предусмотреть пути минимизации этих проблем.

7. Разработка и оценка плана мероприятий. 
План мероприятий – итоговая и самая важная часть целевой программы. Он нуждается в предварительной оценке, как со стороны разработчиков, так и со стороны заказчиков программы. Для проведения такой оценки может использоваться специальная оценочная таблица, с которой можно работать следующим образом.
1) Основанием таблицы является направления профилактики наркомании (столбец «Направления профилактик наркомании»). По ним классифицируется вся информация о планируемых мероприятиях.
2) Все задачи целевой программы заносятся в столбец «Задачи». Задачи по смыслу должны соотноситься с направлениями профилактики наркомании.
3) Все планируемые мероприятия заносятся в столбец «Мероприятия» (либо в полных формулировках, либо в виде кодов из целевой программы, если они присвоены). Мероприятия по смыслу должны соответствовать направлениям профилактики наркомании.
4) Все целевые индикаторы и ожидаемые результаты заносятся соответственно в столбцы «Ожидаемые результаты» и «Целевые индикаторы». Они должны соотноситься с поставленными задачами программы. 
5) Горизонтальный анализ плана (соответствие: задачи – мероприятия – целевые индикаторы – ожидаемые результаты):
• все поставленные задачи подкреплены соответствующими мероприятиями и управленческими решениями;
• мероприятия направлены на достижение каждого из ожидаемых результатов программы;
• каждой задаче соответствует целевой индикатор, по которому через год можно будет судить о выполнении или невыполнении задачи.
Если какое-то из этих условий не выполнено, то необходимо внести соответствующие изменения в план мероприятий.
6) Вертикальный анализ плана (распределение количества мероприятий и объемов их финансирования по направлениям профилактической работы). Подсчитываем общее количество мероприятий (столбцы «Кол-во») и их общую стоимость (столбцы «Стоимость»). При этом в столбцах «n» фиксируется просто количество мероприятий и общая их стоимость. А в столбцах «%» фиксируется процент от общего количества мероприятий и от всего бюджета программы.
При этом, мы можем оценить, на какие направления профилактики мы собираемся потратить основные финансовые и организационные ресурсы. И соответствует ли такое распределение ресурсов актуальной ситуации и нашим целям. Если не соответствует, то необходимо внести коррективы в план мероприятий. 
7) В ходе анализа программа «вычищается» от лишней информации. Строка 11 оценочной таблицы предназначена для фиксирования элементов программы, которые не могут быть учтены при анализе в силу того, что они не имеют прямого отношения к профилактике наркомании либо сформулированы недостаточно конкретно и не предусматривают определенных действий. На этапе разработки программы все такие неопределенные формулировки должны быть пересмотрены и исправлены.



<< скачать в формате .doc


8. Подготовка ежегодного отчета об исполнении программы.
К сожалению, в вопросах общественного здоровья мы не можем рассчитывать на немедленный эффект от наших профилактических мероприятий, тем более, что его чрезвычайно трудно измерить. Ведь кроме профилактических программ на уровень наркопотребления влияет слишком факторов, которые учесть невозможно. Например, можно ли было рассчитывать на снижение количества наркозависимых в результате действия профилактических программ в 1990-е годы, когда оно неуклонно увеличивалось по всей стране из-за резких социальных изменений? Очевидно что, нет. Можно только сказать, что без этих программ было бы хуже. 
Поэтому оценка итогов территориальной программы может опираться только на сведения о достижении ее целевых индикаторов – количественных выражений параметров профилактической деятельности (но не поведения целевых групп!). Смысл оценки итогов программы состоит не в оценке ее внешних эффектов (такая оценка крайне трудоемка и дорога), а – в оценке ее «внутренней» эффективности, т.е. успешности исполнения запланированных мер.

По итогам каждого года готовится отчет о ходе реализации целевой программы. Основные вопросы, которые должны быть освещены в отчете:
а) оценка достижения целевых индикаторов программы;
б) анализ причин успехов и неудач реализации программы.
Ценность ответов на эти вопросы состоит не только и не столько в том, чтобы отчитаться об исполнении программы. А в том, чтобы понять насколько в действительности удалось выполнить ее задачи. Поэтому для подготовки отчета крайне полезно привлекать представителей общественности и целевых групп программы.

Описанная выше процедура планирования и оценки антинаркотической работы может применяться на любой территории – муниципального, регионального или федерального уровня. Методика может служить для формализованного учета и обобщения на федеральном уровне профилактической деятельности, ведущейся в субъектах Российской Федерации и входящих в их состав муниципальных образований. Такая оценка может быть полезна для:
1) мониторинга реализации государственной антинаркотической политики;
2) определения круга типичных проблем, возникающих при реализации государственной антинаркотической политики в субъектах Российской Федерации и входящих в их состав муниципальных образований, с целью оказания методической помощи;
3) выделения наиболее успешных целевых антинаркотических программ с целью обобщения и распространения положительного практического опыта.